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行政事业单位内部控制初探
作者:肖云峰、顾明珺 发表时间:2019-05-23 09:23:10 来源:微信公众号:中培财审通

   【摘要】为了全面贯彻和落实党的十八大会议精神和要求,财政部于 2012 年 11 月公布了《行政事业单位内部控制规范 ( 试行) 》,并要求各级行政单位从 2014 年 1 月 1 日起全面执行。如何建立和实施内部控制已经成为个单位的一项刻不容缓的重要任务,本文正是在这一大背景下,从行政事业单位本身的机构特殊性、管理差异性和内部控制与监督的关系特点等问题出发,旨在简要阐述行政事业单位内部控制的建立基础和实施机制,为行政事业单位全面实施内部控制提供帮助。

  【关键词】行政事业单位 内部控制 特点 现状

  一、基本概念

  内部控制是一个从国外引入的概念,所谓内部控制,是指一个单位为了实现其经营目标,保护资产的安全完整,保证会计信息资料的正确可靠,确保经营方针的贯彻执行,保证经营活动的经济性、效率性和效果性而在单位内部采取的自我调整、约束、规划、评价和控制的一系列方法、手段与措施的总称。最著名的内部控制框架是由美国注册会计师协会、美国会计协会、财务经理人协会、内部审计师协会、管理会计师协会联合创建了反虚假财务报告委员会下属的COSO委员会在1992年9月发布的《内部控制整合框架》。旨在帮助企业促进效率,减少资产损失风险,帮助保证财务报告的可靠性和对法律法规的遵从。国内在早期也有部分企业采用COSO框架进行对企业内部的管理,近年来,人们在风险管理实践中逐渐认识到,一个企业内部不同部门或不同业务的风险,有的相互叠加放大,有的相互抵消减少。因此,企业不能仅仅从某项业务、某个部门的角度考虑风险,必须根据风险组合的观点,从贯穿整个企业的角度看风险。因此内部控制这一概念逐步成熟并且成为一种主流管理思路。

  2013年7月19日,财政部专门组织召开了“行政事业单位内部控制规范实施动员视频会”,全面部署《行政事业单位内部控制规范 ( 试行)》( 以下简称《单位内控规范》) 的具体实施工作。习近平总书记强调,要加强对权力运行的制约和监督,把权力关进制度的笼子里,形成不敢腐的惩戒机制,不能腐的防范机制,不易腐的保障机制。《单位内控规范》将在单位内部权力制衡方面能够起到制度笼子的作用,减少自由裁量权的空间和余地,用制度来限制权力的滥用。标志着正式将内部控制这一制度应用于行政事业单位。

  二、我国内部控制的特点

  《单位内控规范》所称内部控制是指单位为实现控制目标,通过制定制度、实施措施和执行程序,对经济活动的风险进行防范和管控。从单位具体的经济活动入手,以风险为导向,设计防范和管控措施,带有明显的中国行政事业单位的组织特色。

  第一、行政事业单位内部控制王光远 ( 2009) 认为内部控制是保护资产安全、防范舞弊的第一道防线。对于掌握了大量社会公共资源和公共资金的行政事业单位而言,内部控制更应该关注受托责任的履行情况,而不能片面追求业务发展规划的政绩考核,内部控制目标设计应充分意识到防范舞弊和预防腐败的重要意义,将廉政建设提升到新的高度,充分运用内部控制的制衡原理,发挥流程控制作用,建立由事先防治和事后惩治构成的反腐倡廉机制。因此我国单位内部控制的首要任务是以提升内部管理水平,加强廉政风险防控机制建设,以有效防范舞弊和预防腐败的目标替代了发展战略。将目标定位于合理保证单位经济活动合法合规、资产安全和使用有效、财务信息真实完整,提高公共服务的效率和效果,有效防范舞弊和预防腐败。

  第二、我国《单位内控规范》具有鲜明的实施特色,预算管理是行政事业单位开展活动的起止点。对于企业来说预算管理仅仅是作为内部财务管理工具,而在行政事业单位管理体制中预算管理是最重要的一环,已经形成相对应的法律基础,并成为国家法律法规和政策体系中的重要组成部分。从职能上来看,我国单位内部控制则更加强调从单位个体出发,将每个单位作为内部控制主体,从单位内部预算角度对单位各个职能部门权力进行约束。同时,我国《单位内控规范》的适用对象界定为行政事业单位管理职能范围内的全部经济活动,将预算管理融入单位业务活动,科学合理的设计资金分配方案,有效地实现财权与事权的匹配,发挥预算管理的引导和监督作用,提高公共服务的效率和效果。

  第三、现在最常被使用的内部控制框架COSO的主要要素是控制环境、风险评估、控制活动、信息与沟通、监督。而我国《单位内控规范》是完全以我国行政事业单位的实际情况为基础,并没有照搬COSO的内部控制的 5要素模式。首先,《单位内控规范》对风险评估和控制活动在行政事业单位的具体应用进行了本土化设计,在风险评估环节就提出了单位层面和业务层面的分离评估,并在控制活动中加入诸如预算控制、归口管理、单据控制等等具有中国行政事业单位特色的控制方法。针对我国行政事业单位的组织特点和业务特点,《单位内控规范》对控制标准进行了梳理与整合,建立起单位层面和业务层面内部控制体系和与单位内部控制相对独立的评价与监督体系。更符合我国符合行政事业单位组织和业务的实际情况,具有很强的针对性、适应性和实操性。

  第四、我国《单位内控规范》要求单位建立内部监督制度,规定相关内部监督程序和要求,建立检查和自我评价机制,设置内部审计部门和岗位,识别内部控制存在的问题并提出改进建议。单位应对内部控制的有效性出具自我评价报告。各级财政部门和审计部门要对单位内部控制建立和实施情况进行监督。将评价和监督的范围扩大到单位的组织层面与业务层面,运用执行、决策和监督职责分离的控制思想,设计相对独立于内部控制体系的内部监督机制,并针对我国政府监督的体制和组织结构,设置了外部监督的主体和工作机制。

  第五、企业的绩效评价由于其盈利性的属性主要体现在其企业价值最大化的目标上,而行政事业单位的绩效评价主要体现在公共财政财务收支的社会功能。保证以较小的行政资源投入来实现最佳的行政工作目标,达到资源配置的最优状态所实施的控制活动,反映了向公众提供服务的水平和能力。与企业经营效率型内部控制相比,行政事业单位行政效能型内部控制不仅仅关注投入和产出的比例,而且更加注重产品和服务的质量,更加强调行政管理行为的功能和效果,建立单位内部控制对行政效能的长效约束机制。

  三、现状和困难

  目前,我国行政事业单位仍在初步探索阶段,尚未形成系统体系,仍然面临很多困难和挑战。

  第一、行政事业单位忽视内控制度的重要性,事业单位的资金多来源于国家的支持,由国家作后盾,自然不用担心资金问题,认为事业单位不需要像企业一样去努力奋斗,只要安分守己做好自己的本职工作就好,至于单位的发展怎样与个人无关。这样的思想导致单位领导者意识不到内部控制的重要性。有的事业单位虽然有内部控制制度,但是由于领导的忽视,内部控制制度就形同虚设,没有在工作中发挥作用,有的单位的内部控制制度的制定就是为了应付上级部门检查,也起不到很好的监督作用。

  第二、缺少对事业单位内部控制的执行力。现实中我们往往碰到这样的情况:“为什么报销流程越设越长,涉及的部门越来越多”“天天说风险,风险是否真的这么多”“制度越来越多。但是审批花费的时间越来越长。”在碰到这样的情况时,就很容易让员工对内部控制体系产生对立情绪。导致不能顺利开展工作,不仅内部控制的执行力地下,还降低了单位人员对于工作的积极性,这样的内部控制形同虚设。

  第三、缺乏完整有效的内部控制体系。由于事业单位内部控制机构缺乏独立性质,人员责权模糊,内控规定的工作流程缺少规范性,因此内部控制在实施过程中自然发挥不出来应有的作用。内控的整个体系中离不开监督体系,很多事业单位的内部审计部门也没有引入对内部控制有效性进行监督这一职能,现在很多事业单位的监督只倾向于对资金运用的监督,却忽视了整个内部控制的实行过程,这在一定程度上减少内部控制的效果。并且现有阶段,我国尚未行政有效的行政事业单位的统一的标准做参照,一些单位虽然有设置内部控制的制度,但是实施过程中遵循各不相同的规范,有些即使设置了规范但是由于标准不科学,导致了执行力不到位,内部控制同样不能发挥其作用。

  四、建议

  第一、加强环境的建设。从外部环境加强监督,包括财政审计、税务、社会舆论的监督,各种监督功能交叉,形成一股合力达到最佳的效果,有效防止单位腐败案件发生,从事前事中事后全方位进行监督。从内部环境提高管理者的素质,提升对内部控制的认识,加强专业方面的学习,对管理人员进行定期的培训,了解内部控制的发展现状,及时对本单位的内部控制实行情况进行分析,总结执行过程中的经验和问题,以便更好的执行内部控制制度。

  第二、加强风险控制意识。强化管理者对于风险的意识,一直以来风险都不被管理者所重视,往往都是在风险发生之后才采取相应的应对措施。管理者应该形成事前内外部风险的识别意识,采取相应措施,建立以风险为导向的内部控制体系,内部审计部门也应该对风险进行监控、防范,形成以风险为导向的审计理念。争取把风险发生的概率降到最低。

  第三、形成与内部控制体系相适宜的绩效评价体系。在建立内部控制体系的同时必须同时建立有效的绩效评价体系。有助于对内部控的有效性作出合理、量化的评定和对单位业务进行恰当的选择。同时,恰当的绩效评价体系也有利于提升员工的工作积极性,有助于价值创造活动的开展。

        作者 | 肖云峰 顾明珺(上海交通大学医学院)

        来源 | 微信公众号[中培财审通]

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